国资委的历史使命已经完成
作者:   来源:   更新时间:2015-10-10 09:50:00    点击次数:0

 


过往数十年,国企改革的方向都集中在解决内部人控制的问题,即企业内部激励机制改进。尽管对国企属性究竟为何,存废与否,改革长短期不同目标,是否以国企之利损害了社会效率和福利等根本问题仍然存在分歧,改革方案仍然在回避这些问题。但在具体推进制度改革层面,这次的方案值得称道的地方在于:认识到了原有的国有资产管理体制的弊端,虽然在具体的实现路径上仍然是笼统和概括的。我想提出的是,作为“所有者缺位”的国有企业,委托人——也就是政府层面需要改革。尽管未来的远期制度设想仍然需要系统思考和进一步广泛讨论,但当下急切而具体的下一步改革路径是:废除国资委。

 废除国资委,回归1988年作为国资管理局隶属于财政部的模式,它只需要负责实际上已经完成的历史使命:产权确认和登记职能,针对那些仍然没有公司制改革的国有企业。进而,废除它在过往所制定的大多数不合理、效果糟糕的法规规章,重新构造国有企业的股权管理模式,是下一步混合所有制改革的关键。不破不立,如果继续由国资委沿用陈腐、自利于其自身监管便利、行政化的管理模式,不仅会导致国有企业持续效率低迷,更进一步导致国有企业成为整体经济的制度成本。本次混改所追求的公私一体、资本管理、市场主导的目标必将落空。

 国资委的角色冲突和问责缺位。1993年之后逐步摸索建立的国有资产管理制度,将国有企业设定为与一般商业公司相同的主体,以营利为目标的私法主体,接受公司法的约束。国资委一开始的角色,仅仅是确定、登记公司化中的国有产权。但当国资委获得了产权管理的角色之后,按理说,作为全民资产的具体出资人,它应当为了公共利益而履行股权管理,但结果却是,以行政模式运作的国资委,压制、破坏了公司治理和股权管理的一般原则,导致国有企业缺乏效率,甚至再次出现了亏损。

 《企业国有资产法》第七条规定,国家采取措施,推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中,优化国有经济布局和结构。同时第八条又规定,国家建立健全国有资产保值增值考核和责任追究制度,落实国有资产保值增值责任。从法律视角看,第七条代表国有企业的公共属性,第八条代表国企的国家所有权的属性。从股权运营视角看,前者是国有企业的战略目标,后者是战术目标。

 当国资委作为出资人代表成立后,作为一个官僚机构来运营国有股权,“只看到可以控制的,看不到不可控制的”,“只做容易证明的”,通过它颁布的数以百计的各类规章制度,表现出它对国有资产保值增值、管制、防止资产流失的消极目标(第八条)的追求,压倒了优化国有经济布局和结构的积极目标(第七条),使国企的国家所有权属性压倒了社会和全民属性。事实上,作为在一个以监管、限制为履行职责的行政机关,它根本无法,也无能力完成积极目标。

 国资委的出资人职责,依法被定位为“资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利”,“参与制定国家出资企业的章程”。而《企业国有资产法》第十四条规定除依法履行出资人职责外,履行出资人职责的机构不得干预企业经营活动。

 但通过梳理这些年国资委颁布的所有法规,可以看到国资委对市场和企业的控制和干预,实际上大大超出了法律规定的出资人职责,国资委对企业的干预是非常全面、系统和任性的。而这些干预,都是限制和压制,破坏公司治理的一般原则的。

 首先,国资委捆死了几乎所有方面的国有公司资本运作,举凡国企对外投资、收购、债券发行、股票发行、股份变动、分拆、分立等涉及任何资本运作的活动,都必须得到国资委的审批,而国资委的审批标准,则是“现有利益”不受损失。任何稍有投资经验的人都可以知道,资本运作应当注重未来的利益回报,而国资委缺乏能力、动机去关心这一目标。更不用说,我们所期望的更加高大的目标:市值管理、以资本市场有效反映国有公司的绩效了。

 其次,国资委事实上将国有企业的交易市场单列出了一般市场,形成了分离的国有企业交易市场。国有资产管理制度之所以最初将国有企业改造为与一般公司相同的主体,是希望以资本市场、经理市场、要素市场等市场规则,引领国有公司成为有力的市场竞争者。当国有企业在市场之中进行交易活动的时候,几乎所有的公司重大交易事项—而这个重大的标准又是模糊的,以转让资产必须审批的名义,都必须经过国资委的批准。不仅国有企业受到限制,为国有企业提供中介服务的诸如资产评估、律师服务等,也需要国资委的认证通过才能提供服务。这种交易上的阻碍、市场封锁,产生的结果是:如果交易成功,与国有企业交易的相对方,和一般市场交易相比,必然实质上得到一个事实上的价格补偿;或者放弃交易。大量现实纠纷表明,国有企业一旦违约,就会以国有资产管理的法律规则为名要求宣布合同无效。事实上造成了两种不同的交易规则体系,涉国企的,不涉国企的。这反映了制度设计时候,试图采用市场规则约束国有企业的目标,在国资委确立的管理体系下,完全落空。

 第三,国资委仍然沿用计划经济模式下的管理思维,直接限制和干预国有公司的具体治理、政策,要求国有公司履行各种各样的政治性目标。大量国资委颁布的文件涉及到对诸如高管人员职位、薪酬、职工工资发放、福利标准、教育培训经费、职工董事聘任、女职工工作、职工素质工程、企业财务信息化等内部管理政策的直接设定;有许多公开的具体文件直接涉及到对一些公司的具体个案干预;更不用说,绕过很多已经是上市公司的股东会、董事会程序直接更换高管人员、改变企业经营范围了。

 第四,国资委处于自身的监管便利而创造新的制度。在大量国企进入暴利的房地产行业之后,2006年国资委开始限制央企主业,这实际上改变了原有的国有企业和一般公司等同的模式。许多受规制、限制的国有企业,其主业一旦受限,而所处行业的价格受到高度规制,如何实现这些企业的保值增值目标?国资委创造了“公益”和“竞争”的分类监管。公益和竞争都是在产业层面而言的,甚至都不是一组对应的词。产业监管和股权监管完全不同,而国资委则避而不言。这次改革意见循常识将其划分修正为“公益”、“商业”,但并没有根本解决垄断和竞争的关系。而当国有企业凭借取得执照的能力大规模进军金融、证券等行业之后,国资委的正式表态则是需要研究。这种前倨而后恭的监管态度,除了解释为监管便利之外,又作何解?

 在这样的前提下,国资委还总是以“内部人控制”为正当干预和限制的借口,指责国有公司的浪费、高管人员的低能和自私,更进一步加强对国有公司的限制。这样的管理者,如何能够胜任“做大做强”的积极目标?如果仍然是这样的机关在管理国有企业,试问私人资本如何有真正兴趣进入?如何促进混合经济?

 国资委总是以政企分开为标榜,在国有企业高管人员的任命上,国资委选人的标准和程序不公开。甚至,最基本的,作为一个全民财产的出资人代表,到今天,国资委控制的央企的财务报表都不公开。上市公司财务报表都能公开,凭什么公共性更强的国企的财务数据不能公开?

 混改方案的未来不需要国资委。这次提出的混改方案,明确了不再继续“管人、管事、管资产”的监管模式,确立以董事会为中心的公司治理,以组建国有资产运营公司的母公司方式来运营国有股权。显然,这些方案都指向了一个清晰的目标:国有股权的行使就是按照股东应有的模式,公司治理就是按照一般公司应有的治理模式去运作。不论对这一模式支持与否,按照这一设计的下一步,还需要国资委干什么呢?

 方案中所提出的分类监管,存在一个需要澄清的地方,就是商业或竞争,公益或垄断,是按照产业或者事业来划分的,是公司的业务划分,而不应当是按照公司的主体划分,否则还需要设立企业做什么?直接改成慈善基金或者公益服务机构就可以了。公益不过是公共产品提供者的另类表述,而公共产品提供者的监管,究竟应当是所处行业的监管部门职责,还是国资委的职责呢?答案不言自明。国资委既没有能力,也不应当介入到产业监管之中,这正是政企分离的根本。

 国有企业当然有提供公共产品的正当性属性,尽管公共产品也可以由私人提供,并且正在为PPP所倡导。私人提供公共产品也需要遵守公共运营商(CommonCarrier)的法律义务,这是经济法(公共经济活动)中的重要制度,亟需在下一步将其立法明确。因此,国资委原有的对“公益”性质的国有企业监管,应当通过新的法律制度来解决,并且以产业或事业为标准,而不是以产权和企业主体为标准。这既符合依法治国的原则,也切中当下的治理之痛。

 而大量的现存的竞争性国有企业,改革方案也已经明确了,股权管理,并且不必然要控股。在中国现行的法律模式下,如何促使私人愿意和政府的所有权合作,以产生更大的制度收益?事实上这一制度已经开始,放开竞争性国有企业的控制权市场,允许通过兼并、收购、接管、重组来更好的实现股权的市值管理。保证这一方案的实施,制度前提是改革和完善公司法、证券法,用更符合一般原理的公司治理模式来约束国有企业,用市场来鉴别国有企业的股权究竟有没有价值,而不是国资委阻碍产权交易的相反模式。

 显然,改革方案中的所有方向,都明确指向了下一步政府体制改革首要步骤,废除历史使命已经完成的国资委,使其回归到1988年负责产权登记和确认的职能。用一个官僚机构来行使国有股股权,天生就是有问题的,它的表现也是不合格的。

 不仅要废除国资委这个部门,还要废除它在过往十数年制定的有缺陷的、过度干预的、压制性的大部分部门规章。这不是一个部门的问题,而是一个原初制度设计遭到执行者改变,偏离改革目标的问题。

 让法律而不是行政机关的任意指挥来约束国有企业的运作,以公共事业法(或各个产业法)和公司法、证券法为基础来构建混合经济的国有企业管理模式,是当下的切实选择。这一切,都应当从废除国资委,及其所代表的行政化的国有资产管理制度开始。